垃圾短信的法律问题思考
刘德良 李 克 张露藜
【摘 要】 被称为“第五媒体”的手机短信在给人们带来方便快捷的同时，也带来了大量的垃圾短信。垃圾短信侵犯了收件人的通信自由权和消费自由权，对手机消费者弱势群体造成了严重的危害。对手机短信的法律规制应当依据现有的法律，并在完善、修订现有法律的基础上抓紧专门法的制定。
【关键词】 垃圾短信 通信自由权 法律规制
据中国消费者协会统计，垃圾短信已与通话质量、资费标准一起成为手机消费遭抱怨指数最高的三大问题。因此，如何依法规制垃圾短信，成为网络时代消费者弱势群体法律保护的重要内容。
一、垃圾短信产生的原因
所谓垃圾短信，是指未经接受者同意的包含违背法律规定或具有广告信息内容的或以恶意报复他人为目的的、侵害接受者通信自由、生活安宁或违背社会善良风俗的信息。一般认为垃圾短信分为以下三类：1.具有违法犯罪信息内容的短信；2.未经接受者同意发布的具有广告性质的信息；3.具有骚扰等性质的信息。
垃圾短信的成因，包括技术、管理等多方面的因素。究其根源在于两个方面：一方面，是巨大的商业利益驱使；另一方面，是人们观念上的误解。尤其是后者，一般人都会认为，这种利用手机发送广告短信的行为目前的法律无法规制。之所以如此，乃在于人们对这种广告发送（发布）的技术机制或过程不清楚。实际上，只要我们弄清其技术机制，就会发现这并非是一个什么“新”问题或现行法律无法规制的问题。事实上，既有的法律基本上可以有效地适用于这种现象。因此，在笔者看来，造成 “垃圾短信漫天飞舞”状况的根本原因在于人们（既包括一般社会公众，也包括执法人员）观念或认识上的误解---以为既有的法律无法规制这种垃圾短信现象，故而放纵这种现象的发生。一般社会公众由于误解而违法，执法人员因为误解而不能尽到监管之责。
二、垃圾短信的法律性质
垃圾短信的法律性质，从短信的内容上来看，它属于广告或信息服务；从短信本身的法律性质上来看，它属于合同法上的邀约或邀约邀请。至于它到底是合同法上的邀约，还是邀约邀请，具体要看其是否符合邀约的构成要件。如果短信在内容上包括订立合同的主要条款的话，那么，该短信就应该被视为邀约；如果不构成合同的主要条款，则多属于邀约邀请。当然，某些短信本身可能就是在为用户提供信息服务，尽管这种信息本身在很多情况下就是违法信息。垃圾短信的特点可以归纳为：内容上的广告性或违法性；制作上的违法性；发送（发布）的批发性及发布和传播上违法性。
三、垃圾短信与公益短信
所谓的公益短信，是指基于慈善、公共利益之目的而由特定的主体向不特定的终端用户所发送的短信。换言之，这种短信在内容上一般是包含有为实现特定的公共利益或慈善项目之信息；在目的上一般不是为了营利；在发送的主体上往往是有特定资格的组织而不是一般的主体。
公益短信和垃圾短信的主要区分在于四个方面：一方面是其目的上的不同，即前者是基于慈善或公共利益而发送的短信，后者则基于私人目的。正是由于其目的上的不同，公益短信的发送者或组织者往往是特定的国家机关或由其授权的组织，而垃圾短信的发送者往往是私人或商人。另一方面是其终端用户是否参与上的不同。对于公益短信而言，其终端用户不仅是短信的被动接收者，而且也可以是公益短信的主动发送者；而对于垃圾短信而言，其手机用户则只能是被动接收者。再一方面，公益短信在内容上一般也不存在违法性，而垃圾短信则往往在内容上具有违法性。最后，在发送的主体上，公益短信的主体往往是具有一定资格的社会组织或行政机关；而垃圾短信的发送者一般是私人或商人。
目前，人们一般认为，公益短信在目的上不具有营利性，而是为了公益事业，因此，公益短信的发送是合法的；手机用户应该容忍这种公益短信。事实上，公益短信也不能像一般的垃圾短信那样在未经终端用户（一般社会公众）同意的情况下随便发送，毕竟通信自由属于社会公众所享有的宪法和民法上的权利；同时，手机信息也属于用户的私人空间，如果仅仅因为其目的上的公益性而令其合法化，其正当性值得怀疑。否则，我们就可以据此推断：发送公益短信的主体可以以慈善或公共利益为借口在未经他人同意的情况下擅自闯进他人的私人领域或侵犯他人的合法权益。
四、垃圾短信中的违法问题
由于垃圾短信不仅涉及到垃圾短信本身内容、发布、传播和监管问题，还涉及到对终端用户的侵扰问题，因此，关于这一问题，应该从发送（发布）垃圾短信行为和短信所涉及的内容及作为消费者的终端用户保护等方面来分析。
首先，对于垃圾短信的内容来说，如果它本身就是违法信息，如黄色、淫秽信息，那么，对于这类违法信息者来说，就应该受到国家关于对信息（服务）监管法律、法规、规章予以规制。---信息内容违法。
其次，即使垃圾短信作为信息本身并不违法，但是，由于这种短信一般属于广告法上的广告，而从广告法的规定来看，这类短信在内容上往往违反广告法的有关规定，如虚假短信本身可以构成虚假广告等广告违法行为。---广告内容违法。
再次，广告代理或广告制作、发布行为违法。按照广告法的规定，广告主、广告经营者、广告发布者应当订立书面合同；广告经营者和广告发布者应当对广告主的身份及其所提供的涉及广告的信息进行审查；同时，有些广告还必须经过主管部门的批准才能发布。而这些垃圾短信广告的广告经营者、发布者不仅不进行相应的审查，而且往往是正在明知是虚假广告还进行代理和发布，因此这些广告代理、经营和发布行为本身也属于广告法上的违法行为。另外，对于那些必须经过主观机关审批方能发布的广告，在利用垃圾短信发布时往往逃避审批，因此，也具有违法性。---程序违法。
最后，未经同意擅自向他人发送垃圾短信的行为属于（消费者权益保护法上的）强迫接受服务行为或属于一种侵犯他人通信自由的行为。一方面，由于其本身属于信息（服务），因此，这种未经同意而擅自向他人发送垃圾短信的行为不仅属于广告法上的违法行为，而且，这种行为在客观上或后果上也可能构成消费者权益保护法上的强迫接受服务的违法行为。另一方面，由于（发信端）发送短信和（接收端）接收短信在理论上属于一种通信行为，因此，未经他人同意或违背他人意愿擅自强迫他人接收这种短信的行为属于侵犯终端用户通信自由（权）的行为。这种侵权行为往往导致主体精神上的伤害---精神不安宁。---结果违法。
另外，作为为垃圾短信提供传输通道的电信运营商未尽应有的监管或合理注意义务。由于所有的垃圾广告都必须经过电信运营商的网络才能发送到终端用户的手机，而对于一般的垃圾短信，目前的电信运营商在技术完全可以识别出来，因此，应该对此承认应有的注意或监管义务。根据最高人民法院“关于网络服务商在他人利用其网络服务实施侵权行为中应该承担的义务与责任”的司法解释，电信运营商对于自己未尽合理的监管义务的行为本身就是一种违法行为。同时，如果有的电信运营商明知他人利用其网络发布垃圾广告，还向其提供便利并因此而获得利益的话，这实际上可以被视为共同侵权行为。---电信运营商的行为违法。
总之，如果排除垃圾短信本身在内容上具有违法性的话，那么，我们一般意义上的垃圾短信问题，其本质就是未经请求而向他人发送短信---商业广告的行为。由于发送短信的行为和终端用户接收短信的事实本身足以构成我们一般所理解的通信，而对于垃圾短信及其发送者来说，终端用户往往是不希望接收和不希望与之进行通信的，因此，发送垃圾短信的行为应该属于侵犯他人通信自由的行为。按照我们的理解，所谓的通信自由，是指人们有和特定主体通信或拒绝与之通信的选择权或自由。因此，未经同意而擅自向他人发送垃圾短信的行为实际上是侵犯他人的通信自由。由于这种通信自由权，在民法上属于一种精神型人格权，因此，一旦这种权利受到侵犯之后，往往会造成人们精神上的伤害。因此，擅自发送垃圾短信的行为所侵犯的权利（在民法上讲，）应该是一种民事侵权行为。不过，其所侵犯的是终端用户的通信自由权而不是人们所谓的隐私权，也不是所谓的安宁权（在民法及其理论上，尚未有所谓的安宁权。事实上，精神上的安宁受到影响往往是对精神人格权侵害所必然造成的后果，因此，这种所谓的安宁权并不是一种独立的权利类型）。同时，由于发送垃圾短信---商业广告本身往往又违反广告法上的诸多规定，因此，这种行为也属于广告法上的行政违法行为。
五、垃圾短信引发侵权现象的维权问题
关于垃圾短信是否侵犯个人信息及隐私权的问题，目前，理论上存在争议，其关键原因在于人们对隐私权的理解存在巨大的分歧。很多人认为，隐私是指个人信息、个人空间、私生活安宁；隐私权就是自然人所享有的私生活安宁与个人信息、个人空间不被非法侵扰、知悉、搜集、利用、公开的权利。实际上，所谓的私生活、私人领域或空间只是隐私的载体，而非隐私本身；隐私在本质上是一种个人信息，一种攸关人格尊严而又与公共利益没有直接关系个人信息。因此，垃圾短信这一现象本身并没有侵犯隐私或个人信息；它所侵犯的则是个人的通信自由。当然，从技术上讲，如果要向特定的个人发送短信，就需要知道和利用该个人的手机号码这种个人信息。由此来看，擅自使用他人的个人信息---手机号码是发送垃圾短信的条件而不是结果。
垃圾短信所引发的侵权现象的维权问题。由于垃圾短信在技术上必须通过电信运营商的电信网络，而电信运营商在技术上完全具有相应的监管能力，甚至有的电信运营商直接参与垃圾短信业务并从中获得不正当利益，因此，就目前的现实来看，作为（电信服务的）消费者的终端用户，如果要维护其正当权益，应该有两种选择：一种是直接追究侵犯其通信自由（权）的垃圾短信发送者的民事侵权行为，可以要求其停止侵害（即停止发送垃圾短信行为）、赔礼道歉、精神抚慰或精神损害赔偿。不过，对于一般手机用户来说，往往无法查找垃圾短信的发送者，因此，如果能够证明电信运营商实际参与了共同侵权行为，也可以追究其侵权行为责任。如此，不仅可以避免无法查找垃圾短信发送者的情况，使得其维权成本相对降低，而且在法律和理论上也具有合理性。
另一种途径就是直接根据电信服务合同追究电信运营商的违约责任。虽然，目前的电信服务合同中并没有关于要求电信运营商承担避免垃圾短信的服务义务的条款，但是，并不能因此而否认运营商的这种合同义务。在合同法及其理论上，合同条款并非仅仅是指那些明确写在合同文本上的内容，而且，根据交易的性质、习惯、诚实信用原则乃至法律的规定，有些条款虽然并没有被写进合同，但是，合同的当事人仍然负有履行相应条款的义务。根据这种认识，笔者认为，针对目前的垃圾短信现实，电信运营商应该负有避免垃圾短信骚扰的合同义务；作为消费者的终端用户也可以根据电信合同关系来追究电信运营商的违约责任。
当然，从理论上讲，对于消费者来说，上述两种方法，其只能选择一种；至于应该选择哪一种，应该根据起诉讼请求、案件的实际情况等具体而定。比如，按照目前的民法理论，要适用侵权责任，就应该根据侵权行为的类型，从侵权行为的构成要件入手。因为不同类型的侵权行为，其构成要件并不完全相同。不过，就目前的垃圾短信案件而言，应该属于一般侵权行为，由此，消费者如果要以侵权案件来追究对方的法律责任的话，就必须举证证明对方具备承担侵权责任的一般构成要件---加害行为、过错、危害结果及加害行为与危害结果之间的因果关系等。而如果要追究违约责任的话，只需要证明有合同关系的存在、对方有违反合同义务的事实即可；而无需证明对方在主观上是否有过错，因此，其举证负担则相对较轻。这样，消费者就可以根据案情选择比较有利的具体诉讼根据。虽然选择合同纠纷作为案由在举证负担上相对较轻，但是，其在责任形式和责任范围上与侵权纠纷案件存在差异。按照目前的合同法理论，违约责任只是财产责任，不包括精神损害赔偿方面的责任。因此，如果受害人要求追究对方的精神损害赔偿责任的话，那么就应该选择第一种方式。
六、手机广告短信的治理问题
按照《广告法》的规定，所谓的广告，是指商品生产者或服务提供者为了推销商品或服务，自己承担费用，通过一定媒介和形式直接或间接地向不特定的社会公众所发布的商品或服务信息。据此，利用手机向不特定的终端用户发送有关商品或服务信息在本质上就是《广告法》上的一种广告形式，因此，对于这类手机短信完全可以适用《广告法》的有关规定。由于目前的手机广告短信往往包含有虚假、欺诈信息，同时在广告的制作、发布的资格上及对广告的审批和审查程序上与《广告法》的有关规定不符，因此，其明显属于违反《广告法》的行为。
对于此类广告违法行为，在治理上应该从以下几个方面入手：
一是提高认识，消除误解。由于手机短信广告具有不同于传统广告形式的一些特点，使得垃圾短信的发布者、电信运营商乃至广告执法机关等都错误地认为它不属于广告法上的广告，从而导致垃圾手机短信泛滥的局面。因此，根本要治理这种垃圾广告，首先就要加大宣传、提高认识，消除“手机短信广告不属于广告法上的广告”这一错误认识，从而使社会公众自觉规范自己的行为，使执法机关及其工作人员能够自觉地履行自己的行政执法职责。
二是通过立法明确要求电信运营商承担对垃圾短信的监管职责及其违反该职责所应该承担的法律责任，从而可以在很大程度上避免和减少垃圾短信现象。由于目前垃圾短信泛滥的主要原因之一就是电信运营商没有能够尽到自己的应有的监管职责，有的甚至为了不正当的商业利益直接参与垃圾短信的发送活动，从而助长了垃圾短信泛滥的局面，因此，立法应该明确规定电信运营商对垃圾短信的监管职责及相应的法律责任，从而为执法机关行政执法和保护消费者提供明确的规律依据。
三是建立电信行业自律组织和自律章程。法律是社会关系的最终调整方式，但不是唯一的调整方式。社会关系的有效维护必须通过法律、道德、习惯等一系列社会规范的综合实施。同样，为了有效地治理垃圾短信广告，不仅应该有明确的立法依据，还应该借助于行业自律组织及其章程的自律作用。最后，还应该弘扬消费者的维权意识，并为其维权提供应有的制度帮助。“放弃自己的权利就是助长违法行为”。因此，如果要有效治理垃圾短信现象，同样离不开消费者的维权意识和实际维权行为。不过，由于手机垃圾短信的受害者人数众多且分散，因此，在维权问题上往往存在经济学上的“免费搭车”现象，同时，如果通过诉讼维权，还会遇到诉讼法上的集体诉讼问题，这样，不便于诉讼。因此，应该由消费者协会充当诉讼代表人参与诉讼，维护消费者的正当权益。
七、垃圾短信的法律规制
（一）我国治理垃圾短信的立法现状
笔者认为，规制垃圾短信，现有的法律足以应对，在我国，从保护公民基本权利的宪法、保障公民、 法人合法民事权益的民法、保护消费者合法权益的消费者权益保护法和广告法到惩治利用垃圾短信犯罪的刑法等，构成了一个层次分明的法律保障体系。目前，治理垃圾短信并不存在“法律上的真空”，只是特别法法规缺失、现有的法律针对性不强和操作性不强。
（二）国外立法借鉴
目前，在国外，关于垃圾短信的法律治理，主要是通过以下几种模式实现的：一种是通过承认手机短信广告属于广告法上的广告，将其直接纳入广告法的适用范围。另一种是通过电信法或消费者保护法等有关法律制度予以规范的。如印度就是采取的这种模式；第三种是通过专门、明确的立法予以规范，如，澳大利亚和韩国和日本。[1] 总体上讲，采取前两种模式的居于多数。就立法内容上来看，其一般措施包括：
1. 禁止群发和使用电子邮件群发系统或者名单生成软件发送短信和邮件。禁止未经同意的商业电子信息，除非与用户之间已经存在顾客-商业关系；并规定广告商在发布手机短信广告时，必须注明"广告"字样和发送者的单位、电话及手机号码、实际地址及提供提一套可供用户拒绝的方法。同时，对于发送这类信息的时间段也做出限制，比如，每天晚9时至第二天上午8时之间不得发送短信广告。[2]
2. 实行一户一网、机号一体的手机号码入网登记制。[3]
3. 对于不法行为给予民事制裁、行政制裁乃至刑法上的罚金处罚措施 。[4]
在国外相关的立法模式中，印度的模式值得我国借鉴。为了制止垃圾短信给手机用户带来的侵扰，印度目前采取了双管齐下的对策。首先，对那些垃圾制造者采取法律手段。今年2月8日，印度最高法院向政府发出一封法律建议信，要求议会和政府尽快就阻止垃圾短信制订相关的法律条文和政策规章，以便使法院在处理此类案件时有法可依。该信建议，对于那些肆意侵犯他人隐私的行为，罚款的最高数额可达10万卢比（1美元约合43卢比）；而如果涉嫌利用短信平台进行经济诈骗，则要接受长达数年的监禁。
其次，各运营商正在逐步完善“黑名单”制度。印度目前有数十个电信运营商，它们均被政府要求每年提交关于阻止垃圾短信传播的正式书面报告。目前被广泛应用的是来源追踪手段，查找每一条垃圾短信的初始来源，如果发现某一用户成为大量垃圾短信的集中地，便会将其列入“黑名单”，取消手机入网的资格。除此之外，部分运营商还利用一些如关键词屏蔽过滤、禁止大规模群发服务等手段，通过各种方法堵塞垃圾短信的传播渠道。
此外，与中国相似，在网络时代到来之前的1986年，印度就有了《消费者保护法案》，[5]对《消费者保护法案》是否能规制网络消费者曾经有过激烈的争论，争论的结果是：网络消费者与普通消费者并无二致，只是普通消费者购买的是产品，而网络消费者购买的是服务；普通消费者是到市场上去购买产品，而网络消费者购买是到网络上去购买服务。因此，法院在司法实践中通常不区分网络消费者与普通消费者。[6]
（三）垃圾短信法律规制的原则
1. 保护公民宪法权利的原则。如上所述，垃圾短信固然有民法上的各种违法性，[7] 但是，从根本上说，垃圾短信所侵犯的是消费者作为公民的宪法权利，因此，政府在规制垃圾短信时不仅应当在私法领域有所作为，而且应当充分调动“公”权利，在垃圾短信的防治和保护受害者等方面加大立法的力度和威慑力。如在治理垃圾短信的措施上，仅有行政监督和运营商技术上的提高是远远不够的，事实上，非法短信会涉嫌违反《治安管理处罚法》、[8]《刑法》[9] 规定，由公安机关主导处理，信息产业部和电信运营商在技术上予以协助，就能解决电信运营商技术手段背后的法律障碍。
2. 运营和监管分离的原则。目前，电信运营商既是服务的提供者和维护者，又是市场的监管者，这与运营商本身的身份不符。电信运营商是企业，而不是政府职能部门，它与短信发送者之间是服务与被服务的关系，而没有监管与查处的权力和职责。因此，运营和监管分离是垃圾短信法律规制的重要原则。
3. 运营商承担连带责任的原则。目前，大量短信服务均是由短信服务提供商和电信运营商（尤其是移动通信运营商）共同运作的。因此服务提供商和电信运营商须与信息制造者一起对信息接受人造成的伤害承担连带责任。因为通信自由是双向的，电信经营者即要按照电信服务合同的约定保障电信用户（主叫）的通信自由，同时也要遵守法律的规定和电信服务合同的约定保障电信第三人（被叫）的通信自由。
4. 举证责任倒置的原则。由于垃圾短信发信人的真实身份难以确定，所造成的经济损失也经常是间接的，要求原告人证明损失在技术上存在很大困难，因此不应该对原告的举证责任设置过于严格的要求。原告的举证责任仅限于证明自己收到了利用该短信服务提供者服务而发送的立即短信或包含该广告主广告的垃圾短信，相关的增殖业务运营商和广告主则有义务证明他们没有过错。
(四)垃圾短信法律规制的模式
1. 利用和完善现有法律。治理垃圾短信的核心不在于缺少法律的支持，而是没有充分运用好现有的法律。因此，利用和完善现有法律是当下规制垃圾短信的首选。如，针对利用短信进行欺诈、扰乱社会公共秩序、侵犯知识产权等违法、犯罪行为，可以对《刑法》、《治安管理处罚条例》、《合同法》、《著作权法》等法律进行专门性修改或进行相应的司法解释。
2. 积极制定专门法。在利用旧法和完善新法的同时，应当积极制定专门法。目前，借鉴一些发达国家专门就垃圾短信进行立法的模式也是可行的和必要的，因为现行法律毕竟没有包含短信这种利用新的技术手段提供的服务方式，仅有相关的政策并不符合我国依法行政、依法监管电信市场的需要和发展趋势。
(五)垃圾短信法律规制的内容
无论是利用修改旧法或是制订新的专门法，以下程序和实体方面的内容应当是垃圾短信法律规制必不可少的：
1. 实体内容。垃圾短信法律规制的实体内容包括：第一，明确界定垃圾短信的概念。考虑到技术发展的可能性，在立法上应当将包括图像和声音的短信都纳入垃圾短信规制的范围内，做到对短消息的无缝隙管制。此外，区分正常的短信营销与垃圾短信，并在立法中区别对待；第二，确定垃圾短信侵犯了公民的以下几种权利：安宁权、通信自由权、消费自由权；第三，在短信的监管上将监督权从运营商手中分离出来，消除既是经营者又是监管者的角色混乱。国家应设立独立的部门对其进行监管。而且，主管部门应对短信提供商实行资质审核制，对违规者警告、查处，直至取消资格；第四，完善个人信息立法，实行手机实名制。
2. 程序内容。垃圾短信法律规制的程序内容包括：第一，合理设计监管程序，除公安、检查和国家安全机关以外，电信经营者无权擅自拦截或输送可疑短信；第二，赋予收件人诉讼主体的地位，允许和鼓励垃圾短信的收件人进行集团诉讼，及时有效地保护手机用户的权益，降低政府的行政成本。
随着垃圾短信问题的日益严重，社会公众对于垃圾短信治理给与了严重关切。10月26日中心主任刘德良教授接受《人民公安报》记者专访 谈垃圾短信的法律规制问题
刘德良教授从垃圾短信产生的原因、技术原理及可能涉及的法律问题出发，提出了垃圾短信的法律规制应该是一个系统的法律规制问题。首先，由于从主体上讲，垃圾短信除了发送者外，还包括为垃圾短信提供平台的电信运营商和支付金融机构；从技术上讲，由于电信运营商对发送垃圾短信具有监管和控制能力，而且从中获得利益，因此，为了有效控制和减少垃圾短信，电信运营商应该与垃圾短信发送者一道承担连带法律责任；为垃圾短信发送者提供支付平台的金融机构虽然对垃圾短信的发送不具有监管能力，但是，如果明知或应该知道是垃圾短信发送行为，还为其提供支付服务的，应该对此承担相应的法律责任。从内容上讲，由于垃圾短信不仅可能涉及广告信息，还涉及黄色淫秽信息或兼有广告和红色淫秽内容的信息，因此，对垃圾短信的法律规制应该包括对黄色淫秽信息传播和滥发广告内容的监管。由于垃圾短信在后果上不仅占用了用户手机的内存空间，而且还属于强制用户接受信息的侵犯信息自由之行为，因此，对垃圾短信的规制问题，从积极方面应该承认手机内存的独立法律地位，即它在法律上具有类似于现实空间权益一样的法律性质，应该属于权利人支配的独立财产利益类型；同时，应该承认用户的信息自由或通信自由权。这样，垃圾短信发送行为不仅侵犯了用户的通信自由或信息自由权，同时也属于非法侵入行为（在英美普通法上，发送垃圾短信可以比照适用传统的trespass to chattle 规则而受到追究）。由于立法规制不仅涉及私法--民法规制，还涉及到包括行政法和刑法等功法在内的法律规制，因此，对垃圾短信问题的系统规制应该同时包括民法、行政法、刑法等方面的法律规制。具体而言，在民法上，由于垃圾短信的发送往往需要利用个人信息，侵犯手机用户的信息或通信自由权、手机内存在财产权益，因此，在民法上应该承认手机用户的个人信息财产权、通信或信息自由权及对手机内存的独立财产权益。由于垃圾短信涉及到红色淫秽信息和商业广告内容，因此，在公法上，对垃圾短信的法律规制应该适用有关禁止非法传播黄色淫秽信息、非法广告和非法经营行为的有关法律规范；情节严重的，应该追究其形式责任。
[1] 日本政府为了加强打击手机垃圾短信的力度，颁布了“关于特别商务交易的法律”和“特定电子邮件法”。根据法律，如果手机短信遭到用户拒绝，则禁止再次发送，否则发送者的行为将被视为妨碍电子邮件通信，有关部门可对其采取罚款等处罚措施。法律还规定网络通信运营商有义务开发和引进新技术和新设备，设法阻止和减少垃圾邮件的发送。主管部门还成立了“垃圾邮件应对方法研究会”，并经常向手机用户公布防止垃圾短信的技术和方法。
[2] 如韩国政府《信息通信网法》的规定：向用户推销商品和服务的手机短信、电话广告和传真均需征得用户的同意，晚21时至次日8时发送的广告需要再次征得用户同意。发送者必须注明“广告”字样，标明发送者名称、联络电话和拒绝接收信息的免费电话号码，违者将处以3000万韩元以下罚款
[3] 如美国采取的是手机用户实名制，跟电信公司签合同时都要填社会安全号，执法部门只要把这个号码输入计算机，就能看到号码主人的详细个人资料。这样一来，执法部门很容易追查到垃圾短信的源头，这也是美国目前垃圾短信比较少的原因之一。
[4] 如英国政府专门立法，将兜售产品的垃圾信息视为一种犯罪行为。按照这些法规，商业公司在使用个人信息，如电子邮件地址和手机号码之前，必须得到允许。一旦违规，散播者在地方法庭最高可能被罚款5000英镑；在有陪审团出席的法庭，罚款额度将没有限制。
[5] 中国的《消费者权益保护法》制定于1993年，1994年开始实施。
[6] Vivek Sood, Cyber Law Simplified[M]. New Delhi: TaTa McGraw –Hill Publishing Company Limited, 2001.538.
[7] 如《合同法》上、《消费这权益保护法》上和《广告法》上的违法性。
[8] 《中华人民共和国治安管理处罚条例》第四十二条规定：“ 有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： (一)写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的；…… (五)多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的。……”
[9] 《中华人民共和国刑法》第二百五十二条规定：“ 隐匿、毁弃或者非法开拆他人信件，侵犯公民通信自由权利，情节严重的，处一年以下有期徒刑或者拘役。” 
