依法依理依情地处置好“小产权房”问题

全国政协委员    郭松海

“小产权房”，是指在农村集体土地上由开发商或当地村集体开发建设销售的房屋，它不能获得国家建设部门颁发的房屋所有权证，其“房产证”多由乡镇政府自制颁发。这个小产权房的灰色市场，多位于城乡结合部，由于不缴纳土地出让金和各种税费；因而成本低，价格低。但是，由于城市土地级差地租的扩散效应，使得土地的区位优势和地租极大显化，销售中仍然存在很大利润，这种利润诱惑，使得当前城郊农村房地产的违规开发势头猛烈，难以阻止。而对于市场购买主体，因城内房价过高，住房保障缺失，远超过普通百姓的承受能力，使得购房者趋之若鹜；买套廉价的住房得以安身，即使承担很大风险，也再所不辞。而对于市场监管主体，因长期以来管理体制不顺，行业管理办法和标准不统一，留下许多执法施政的空挡；使得主管理部门难以作为或不作为，执法不严，监管不力。在这多种因素作用下，“小产权房”市场的规模发展越来越大。据千万家监测数据显示，小产权房已达到现存全国实有村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中仅涉及到村镇住宅的，大约50多亿平方米；①仅北京一地，小产权房总量占到了市场在售楼盘总量的1.5—2成；②深圳这类住房占的比重，高达40%- 50%。③

小产权房，是在我国城镇化迅速发展，而集体土地法规体系又不健全的大背景下产生发展起来的，其原因错综复杂，其违法情节也千差万别；如何解决小产权房问题，它是一场体制、政策和民生的艰难博弈，必须依法依理依情地处置好“小产权房”问题，任何一刀切的解决办法，是不负责任的，也是不现实的，甚至是极其危险的。为避免社会矛盾激化和造成资源浪费，小产权房的处理，必须在真正理解立法宗旨的基础上，深入地分析各种情况，采取十分审慎做法，全面、综合地将其作为一个系统工程来完成。为此建议：

一、严肃查处占用耕地建起的违法住宅开发项目。18亿耕地这根底线不能破，对开发商占用耕地参与“小产权房”开发获利的，政府要没收、罚款。 “小产权房” 违规开发严重的地方，往往又与街道办事处、村委会权力人有着某些利害关系，也与主管部门执法不及时、不严格相关，或涉及到腐败问题。因此，应实行问责制，追究违法违规开发地方各级领导的法律责任与违纪责任，给予与责任相一致的处罚。今后，面对新的土地违法形式，应该制定专门的管理办法，并增加“破坏土地资源罪”这样的法律条款；对情节严重的，应该追究刑事责任。对违规购买村民住宅的客户应追缴非法收益，并作出应有的经济处罚，以维护法律和政策的尊严。对占用耕地在建的“小产权房”该拆的拆，该停的停！

二、对在农村原建设用地上开发的住房，经合法程序，可将其纳入住房社会保障体系之中。对大量此类住房拆毁，社会成本高，造成资源巨大浪费；经合法程序，可将其转为保障性住房，扩大城镇经济适用房、限价房的市场供应，还能起到平抑城市商品房价格的作用。 在农村购买小产权房的，多是城市里买不起高价房的中低收入家庭居民；对此，可核准身份，补办手续，补缴土地出让金、税费，从而获得国家房屋产权证。10年前，北京曾进行过小产权房诉查工作，一个代表性事件是，温泉花园等十余个小产权小区被列为违法项目，后经上述办法处理，这些项目基本都已转为合法产权；其关键点是，政府如何能够出台相关政策，与利民为民原则更好的融合。

三、对在农村原建设用地上已开发出售的商品房，补办手续，予以合法化。现行的《土地管理法》第63条强调：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”　例如，北京的画家村宋庄镇目前中心区占地面积511.65公顷，其中村镇建设用地480.69公顷，①依上法规，可以通过宋庄镇创意产业园的规划，分项目、分区域地采用兼并等并购形式，实现土地使用权的合法转移，实现合法化。与此同时，画家在此长期定居谋生，可向当地村镇申请农村户口，通过合法途径取得农村宅基地使用权，按标准向集体交纳了宅基地使用费，即赋予土地使用权；从而保证房屋与土地权属的统一，发放农村房产证；以使这些著名的“农民”画家安居下来，开拓艺术事业的美好未来。

　   四、为农民集体所有建设用地使用权依法流转提供法制保障。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日施行，这标志着中国彻底改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡一体化的规划管理时代。与此相对应，土地使用权的商品化及其管理，也应突破城乡壁垒；这着重体现在国务院〔2004〕28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》中，决定强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”因此，为配合《城乡规划法》的施行，应依据《宪法》的原则，总结广东、成都、重庆、上海等地的试点经验，逐步建立起集体所有土地完整的法规体系；当前，国务院应出台与《城乡规划法》相配套的政令或行政通知，为处置“小产权房”所在的集体建设用地使用权转让以法制保障。

①武建东　，《城乡规划法》将小产权房送到改革热点的顶端，东方早报　，2007年12月25日

② “小产权”占在售住宅近两成，新京报，2007-3-22

③央视：深圳近半房屋为小产权房，南方都市报，2008年01月07日